Регулирование хозяйственной деятельности, осуществляемой в условиях мерзлоты
С.И. Кренц
исполнительный директор, начальник Департамента
национальной безопасности
Института военно-гуманитарных технологий
Аннотация: в статье приводится обоснование правового регулирования хозяйственной деятельности, осуществляемой в условиях вечной мерзлоты.
Ключевые слова: регулирование, хозяйственная деятельность, мерзота.
На состоявшемся расширенном заседании Комитета Государственной Думы РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики был рассмотрен вопрос «О совершенствовании принимаемых мер по проектированию и строительству объектов капитального строительства в Арктической зоне Российской Федерации». Открывая заседание, Председатель комитета Николай Харитонов констатировал, что хотя федеральный закон от 10 июля 2023 года №297-ФЗ ввел правовые основы фонового мониторинга, правительство до сих пор не разработало законопроект о внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ в части геотехнического мониторинга. Сделать это необходимо в соответствии с Национальным планом мероприятий второго этапа адаптации к изменениям климата. По мнению депутата, останавливать системную работу в этом направлении нельзя. Более того, наряду с введением государственного мониторинга по всей Арктической зоне необходимо изменить подходы к проектированию и строительству объектов в зоне многолетнемерзлых грунтов (ММГ).
Отметив, что деградация многолетней (вечной) мерзлоты пагубно влияет на безопасность эксплуатации жилого фонда, эксплуатационную надежность и промышленную безопасность зданий, сооружений и линейных объектов, участники заседания обсудили проблемы создания правовой основы для механизмов, необходимых для обеспечения безопасного функционирования объектов промышленного и гражданского строительства, ЖКХ, энергетики и транспортных систем, расположенных на ММГ. При этом основная дискуссия развернулась вокруг необходимости принятия специального федерального закона в области мерзлоты.
Как сообщил первый заместитель министра РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики Гаджимагомед Гусейнов, две трети макрорегиона стоит на мерзлоте. При этом процесс ее таяния ускоряется, и к 2050 году несущая способность ММГ снизится более чем наполовину, что представляет большую опасность для объектов промышленного и гражданского строительства. К этому времени ущерб от деградации мерзлоты может составить не менее 5 трлн. рублей.
Чтобы предотвратить экологическую катастрофу и минимизировать экономический ущерб, на базе расположенного в Норильске Заполярного государственного университета имени Н. М. Федоровского был создан Научно-исследовательский центр технологий строительства и мониторинга состояния зданий и сооружений на северных арктических территориях. Сотрудники центра изучают состояние мерзлоты под городскими объектами и фундаментами зданий, разрабатывают технологии строительства и безопасной эксплуатации в условиях ММГ.
Большая работа по изучению мерзлоты ведется и в рамках ее фонового мониторинга в Арктической зоне РФ, на территории которой должно быть построено около 140 новых исследовательских станций. Все получаемые ими данные будут поступать в единую информационную систему и дополняться другими сведениями о мерзлоте. Как сообщил заместитель руководителя Росгидромета Дмитрий Зайцев, в 2023 году были введены в эксплуатацию 20 станций, в 2024-м и 2025-м будут открыты соответственно 58 и 62 станции. «Таким образом, концепция мониторинга будет реализована к 2026 году», — заверил он.
Обнадеживает и то, что работа, проведенная за последние годы Минстроем России в части нормативно-технического регулирования, позволяет проектировать и строить на ММГ на современном научно-техническом уровне. Как рассказал директор Департамента градостроительной деятельности и архитектуры Минстроя России Владимир Калинкин, начиная с 2017 года, ведомством были разработаны либо актуализированы несколько десятков нормативно-технических документов, обеспечивающих проектирование и строительство на ММГ.
В том, что проектировщики и строители действительно обеспечены самыми современными, постоянно пополняющимися нормативами, необходимыми для создания объектов на ММГ, убеждает доклад заместителя начальника Управления нормирования и стандартизации в строительстве ФАУ «ФЦС» Станислава Широкова, более подробно рассказавшего о работе Минстроя России в области технического регулирования для строительства в Арктической зоне. Он особо остановился на СП 115.13330.2016 «СНиП 22-01-95 Геофизика опасных природных воздействий» и СП 493.1325800.2020 «Инженерные изыскания для строительства в районах распространения многолетнемерзлых грунтов. Общие требования».
Первым из этих сводов правил предусмотрена актуализация карты распространения ММГ на территории РФ с учетом последних климатических изменений и свежих данных по изысканиям, а другим — актуализация схемы распространения ММГ на территории РФ. «Все эти изменения актуальны и востребованы при проектировании нового строительства и эксплуатации существующих зданий, подлежащих реконструкции или капремонту в данных регионах. Сейчас эта работа еще выполняется. Своды правил прошли публичное обсуждение, сейчас выполняется их доработка по учету всех поступивших предложений», — сообщил Станислав Широков.
Среди научно-исследовательских работ, проводимых в текущем году, Станислав Широков прежде всего выделил разработку методики прогнозирования значений сезонного талого слоя в районах распространения ММГ с учетом их деградации и климатического потепления. Также он отметил разработку рекомендаций по проектированию оснований фундаментов жилых домов в Норильске и Мурманске и разработку мероприятий по установлению эксплуатационной пригодности оснований и фундаментов многоквартирных домов (МКД) в населенных пунктах Арктической зоны РФ. По результатам последней из названных им научно-исследовательских работ будут определены технологии установления эксплуатационной пригодности оснований и фундаментов и их усиления в случае необходимости, а также внесены предложения по их использованию в районах распространения ММГ. Результаты этих работ будут учтены при разработке новых нормативных документов, содержащих требования по восстановлению эксплуатационной пригодности оснований, фундаментов зданий и сооружений в Арктической зоне РФ.
Что касается обновления основного свода правил — СП 25.13330.2020 «СНиП 2.02.04-88 Основания и фундаменты на вечномерзлых грунтах», то в него, по словам Станислава Широкова, в текущем году будет «погружена» методика определения глубины сезонного оттаивания ММГ на всем протяжении эксплуатации зданий и сооружений, что позволит оптимизировать конструктивные решения фундаментов и сэкономить средства.
Разработанные Минстроем России нормативы станут еще более востребованными, если в масштабах всей страны будет организован мониторинг мерзлоты. Принявшие участие в заседании ученые уверены: чтобы система мониторинга была эффективной, она должна стать комплексной, то есть включать в себя как фоновый, так и геотехнический мониторинг. Как заявил член-корреспондент РАН, директор Института мерзлотоведения имени П. И. Мельникова Сибирского отделения РАН Михаил Железняк, невозможно разорвать природную и техногенную системы, и если фоновый мониторинг будут производить одни специалисты, а геотехнический — другие, то целостной картины единой природно-технической среды создать не удастся.
Но где набрать столько специалистов, если, как сообщил заведующий кафедрой геокриологии геологического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, профессор Анатолий Брушков, их выпускает только возглавляемая им кафедра, да и то всего порядка десяти человек в год на всю страну. Между тем, как подчеркнул докладчик, в системе комплексного мониторинга именно геотехнический мониторинг является приоритетным, поскольку речь идет об устойчивости инфраструктуры. Кроме того, результаты наблюдений не объединены в единую базу данных и обмен информацией между теми, кто проводит эти наблюдения, не осуществляется. Поэтому, по мнению ученого, нужен закон, регламентирующий обмен этой информацией.
Главная проблема мониторинга, как считает Анатолий Брушков, — недостаточное для прогноза число наблюдаемых параметров, перечень которых надо расширить. Сделать это в рамках регионального законодательства пока не удалось. Как рассказал исполняющий обязанности директора ГАУ Ямало-Ненецкого автономного округа «Научный центр изучения Арктики» Артём Громадский, в декабре 2023 года в ЯНАО был принят закон о многолетней мерзлоте в этом автономном округе, в котором прописана обязанность выполнения как фонового, так и геотехнического мониторинга. При этом, как уточнил ученый, геотехнический мониторинг является ключевым. Он предполагает измерение не только температуры грунтов, но и температуры вентилируемого подполья и нескольких других параметров, однако в Салехарде пока что производится только замер температуры грунтов.
Но даже эти данные не удается использовать в полной мере из-за ряда проблем, которые трудно решить на региональном уровне. Одна из них — отсутствие контроля за эксплуатирующими организациями, обязанными выполнять геотехнический мониторинг. «На данный момент он если и ведется, то зачастую так: эксплуатирующие организации его провели и сложили под стол. То есть никакого анализа, никакого хранения, обработки полученных результатов нет. Получается мониторинг ради мониторинга», — заявил Артём Громадский. Он также сообщил, что если руководители промышленных предприятий понимают свою ответственность за проведение геотехнического мониторинга и проводят его, то в МКД, административных зданиях, школах и детсадах он практически не проводится, а если и проводится, то полученные результаты не используются. Поэтому ученый поддержал предложение о разработке законопроекта, направленного на то, чтобы контроль за проведением геотехнического мониторинга осуществлялся с государственным участием.
В дискуссии о том, нужно ли разрабатывать специальный федеральный закон о регулировании хозяйственной деятельности, осуществляемой в условиях мерзлоты, приняла участие ведущий научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства ФГНИУ «Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации» Наталья Хлуденева. Она обратила внимание участников заседания на то, что до сих пор ни в науке, ни в практике, ни в законодательстве не выработан единый подход к определению содержания комплексного мониторинга состояния такой мерзлоты и существуют расхождения в понимании того, что из себя представляют фоновый мониторинг и геотехнический мониторинг. «Раз мы не договорились о ключевых понятиях, то мы все время будем приходить к разному пониманию содержания предмета регулирования закона, о котором так долго говорим», — констатировала Наталья Хлуденева.
Говоря о формах совершенствования нормативно-правового регулирования в данной сфере, она напомнила, что, в первую очередь, прорабатывается вариант внесения изменений в действующее (в данном случае градостроительное, природоохранное и др.) законодательство, и уже после него рассматривается правотворческая модель тематического законодательного акта. Предпочтительность первого из этих двух сценариев очевидна хотя бы потому, что предложенное участникам заседания название проекта федерального закона «О регулировании хозяйственной и иной деятельности в области многолетней (вечной) мерзлоты», по мнению эксперта, не корректно: «Непонятно, о чем этот законопроект. То ли о деятельности в области многолетней мерзлоты как хозяйственной деятельности, которую нужно урегулировать, то ли о деятельности государства по установлению требований к безопасности осуществления какой-либо хозяйственной деятельности в регионах вечной мерзлоты». По этой причине она считает преждевременной разработку федерального закона с предложенным названием.
Тем не менее, по итогам дискуссии участники заседания поддержали необходимость принятия специального федерального закона в области многолетней (вечной) мерзлоты. Также они предложили создать геоинформационную систему на основе опережающих инженерно-геологических изысканий и обследований и применять паспортизацию существующих объектов капитального строительства с ранжированием по опасности возникновения аварийных ситуаций в субъектах РФ, в границах которых находятся участки мерзлоты. По итогам заседания были подготовлены рекомендации для правительства по разработке специального ФЗ, в котором будут учтены сезонные особенности климата в различных регионах и особенности строительства в условиях мерзлоты.
Учитывая протяженность арктических территорий, их климатические и экономические особенности, освоение российской Арктики сугубо рыночными силами едва ли представляется возможным. По мнению исследователей, государственная поддержка может быть выражена в виде финансирования строительства инфраструктуры, предоставления налоговых льгот и субсидий, создания специальных режимов государственно-частного партнерства, обеспечения специальных социальных условий для жизни и работы в северных широтах. На институциональном уровне должны быть созданы условия для интеграции арктических проектов в высокотехнологичные пространственные цепочки добавленной стоимости, выходящие далеко за пределы северных районов страны.
Необходимо так же принятие специального Федерального закона в области многолетней (вечной) мерзлоты. Помимо этого, нужно создать геоинформационную систему на основе опережающих инженерно-геологических изысканий и обследований, а также применять паспортизацию существующих объектов капитального строительства с ранжированием по опасности возникновения аварийных ситуаций в субъектах Российской Федерации, в границах которых находятся участки многолетней (вечной) мерзлоты.
Так же необходимо во взаимодействии с профильными комитетам Госдумы РФ подготовить рекомендации для Правительства Российской Федерации по разработке специального Федерального закона, в котором будут учтены сезонные особенности климата в различных субъектах Российской Федерации и особенности строительства в условиях многолетней (вечной) мерзлоты, а также определены полномочия органов государственной власти в области мониторинга, в том числе геотехнического, охраны многолетней мерзлоты, формы взаимодействия.
Приложение 1
Проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о государственном фоновом мониторинге состояния многолетней (вечной) мерзлоты"
(подготовлен Минприроды России 31.07.2023)
16 августа 2023
Пояснительная записка
В соответствии с абзацем пятнадцатым статьи 5 Федерального закона от 19.07.1998 N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 30, ст. 3609; 2023, N 29, ст. 5315) Правительство Российской Федерации постановляет:
утвердить прилагаемое Положение о государственном фоновом мониторинге состояния многолетней (вечной) мерзлоты.
Председатель Правительства
Российской Федерации М. Мишустин
Утверждено
постановлением Правительства
Российской Федерации
от "___" ___________ 2023 г. N ____
ПОЛОЖЕНИЕ
О ГОСУДАРСТВЕННОМ ФОНОВОМ МОНИТОРИНГЕ СОСТОЯНИЯ МНОГОЛЕТНЕЙ (ВЕЧНОЙ) МЕРЗЛОТЫ
1. Настоящее Положение устанавливает порядок осуществления государственного фонового мониторинга состояния многолетней (вечной) мерзлоты (далее - государственный мониторинг), а также формирования государственной системы фоновых наблюдений за состоянием многолетней (вечной) мерзлоты (далее - государственная система наблюдений) и обеспечения функционирования такой системы.
2. Государственный мониторинг является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), осуществляемого в соответствии с Положением о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2013 г. N 681 "О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2013, N 33, ст. 4383; 2014, N 29, ст. 4145; 2018, N 50, ст. 7766).
3. Объектами государственного мониторинга являются вечномерзлые грунты.
4. Организацию и осуществление государственного мониторинга обеспечивает Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
5. Государственный мониторинг осуществляется на основе государственной системы наблюдений, включающей в себя стационарные пункты наблюдений за состоянием вечномерзлых грунтов.
6. Государственная система наблюдений включает в себя государственную наблюдательную сеть, формирование и функционирование которой обеспечивается Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
7. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды при осуществлении государственного мониторинга обеспечивает:
а) проведение долгосрочных наблюдений за явлениями и процессами, происходящими в вечномерзлых грунтах на природных объектах;
б) получение информации о состоянии многолетней (вечной) мерзлоты;
в) анализ, оценку и прогнозирование состояния многолетней (вечной) мерзлоты;
г) предоставление заинтересованным организациям и населению текущей и экстренной информации о деградации вечномерзлых грунтов.
8. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды при осуществлении государственного мониторинга взаимодействует:
с Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии - в части использования государственных топографических карт, а также сведений о состоянии земель, получаемых при осуществлении государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения);
с Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральным медико-биологическим агентством - в части получения и использования сведений о состоянии атмосферного воздуха, поверхностных вод водных объектов и почв, получаемых при проведении социально-гигиенического мониторинга;
с Федеральным агентством по недропользованию - в части использования сведений о состоянии подземных вод для оценки влияния подземных вод на состояние поверхностных вод, а также сведений об опасных экзогенных и эндогенных геологических процессах для оценки их влияния на состояние окружающей среды, получаемых при осуществлении государственного мониторинга состояния недр;
с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организациями,в том числе в рамках международных, межведомственных и иных соглашений.
9. Обобщенная информация о результатах государственного мониторинга (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами) является общедоступной.
10. Доступ федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц к информации о результатах государственного мониторинга (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами) осуществляется на безвозмездной основе.
Доступ физических и юридических лиц к обобщенной информации о результатах государственного мониторинга (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами) обеспечивается путем ее размещения на официальном сайте Росгидромета в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Предоставление информации о результатах государственного мониторинга, доступ к которой ограничен федеральными законами, осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о государственной тайне, о коммерческой тайне или иной охраняемой законом тайне.
Приложение 2
Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 10.07.2023 № 297-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Принят
Государственной Думой
28 июня 2023 года
Одобрен
Советом Федерации
5 июля 2023 года
Статья 1
В абзаце втором пункта 3 статьи 3 Федерального закона от 17 ноября 1995 года N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 47, ст. 4473; 2003, N 2, ст. 167; 2004, N 35, ст. 3607; 2006, N 52, ст. 5498; 2011, N 30, ст. 4596) слова "зона вечной мерзлоты" заменить словами "зона многолетней (вечной) мерзлоты".
Статья 2
Статью 5 Федерального закона от 19 июля 1998 года N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 30, ст. 3609; 2002, N 26, ст. 2516; 2006, N 6, ст. 638; 2011, N 29, ст. 4291; N 45, ст. 6333; N 48, ст. 6732; 2016, N 15, ст. 2066; 2021, N 24, ст. 4188) дополнить абзацем следующего содержания:
"осуществление государственного фонового мониторинга состояния многолетней (вечной) мерзлоты, являющегося частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.".
Статья 3
Внести в Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 2, ст. 133; 2004, N 35, ст. 3607; 2011, N 30, ст. 4596; N 48, ст. 6732; 2013, N 30, ст. 4059; N 52, ст. 6971; 2014, N 11, ст. 1092; N 30, ст. 4220; N 48, ст. 6642; 2016, N 15, ст. 2066; N 27, ст. 4187; 2018, N 31, ст. 4841; 2019, N 30, ст. 4097; 2021, N 11, ст. 1704; 2022, N 29, ст. 5235) следующие изменения:
1) статью 1 дополнить абзацами следующего содержания:
"грунт - поверхностный слой земли, состоящий из минеральных и (или) органических веществ;
вечномерзлый грунт - грунт, находящийся в криогенном (мерзлотном) состоянии более трех лет подряд;
состояние многолетней (вечной) мерзлоты - совокупность характеристик вечномерзлых грунтов;
деградация вечномерзлого грунта - процесс периодического протаивания, характеризующийся постепенным повышением среднегодовой температуры вечномерзлого грунта, приводящим к понижению верхней поверхности слоя вечномерзлого грунта и повышению нижней поверхности слоя вечномерзлого грунта;
государственный фоновый мониторинг состояния многолетней (вечной) мерзлоты - проводимые в целях выявления деградации вечномерзлых грунтов долгосрочные наблюдения за явлениями и процессами, происходящими в вечномерзлых грунтах на природных объектах, в рамках которых осуществляется получение информации о состоянии многолетней (вечной) мерзлоты, на основе которой проводятся анализ, оценка и прогнозирование состояния многолетней (вечной) мерзлоты.";
2) пункт 3 статьи 4.3 дополнить подпунктом 6 следующего содержания:
"6) о состоянии многолетней (вечной) мерзлоты, а также о мерах по предупреждению последствий деградации вечномерзлых грунтов.";
3) пункт 3 статьи 63.1 дополнить абзацем следующего содержания:
"государственного фонового мониторинга состояния многолетней (вечной) мерзлоты.".
Статья 4
Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
Президент
Российской Федерации
В.ПУТИН
Москва, Кремль
10 июля 2023 года
Данные для цитирования:
Кренц С.И., Митько А.В. Регулирование хозяйственной деятельности, осуществляемой в условиях мерзлоты: Аналитический доклад. – Санкт-Петербург: Департамент национальной безопасности Института военно-гуманитарных технологий, 2024. – 12 с.
С.И. Кренц
Исполнительный директор - начальник департамента
национальной безопасности
Института военно-гуманитарных технологий
